Mientras las grandes ciudades del país concentran la inversión en planeación urbana, una señal silenciosa se acumula en los municipios de las cordilleras: la prospectiva territorial indica que el despoblamiento acelerado de las zonas rurales andinas está reconfigurando el peso demográfico y económico de las ciudades intermedias, y que esa reconfiguración llegará a su punto de inflexión antes de 2040 si no se toman decisiones estratégicas en la próxima década.
Una transición demográfica que ocurre sin planificación
Según datos del DANE y proyecciones del Departamento Nacional de Planeación, municipios de menos de diez mil habitantes en departamentos como Boyacá, Nariño y Cauca han registrado tasas de emigración sostenidas durante los últimos quince años, con una aceleración notable entre 2018 y 2024.
El destino de esa población no son las grandes metrópolis — Bogotá, Medellín o Cali —, sino ciudades de tamaño intermedio como Tunja, Pasto, Popayán, Duitama o Sogamoso, que absorben flujos migratorios sin contar con marcos de ordenamiento territorial actualizados para gestionarlos.
Desde la prospectiva territorial, este patrón no es un accidente: es una señal débil que ya se convirtió en señal fuerte, pero que los planes de desarrollo municipales siguen ignorando porque sus horizontes de planeación raramente superan los cuatro años de un periodo de gobierno.
Qué revela el análisis prospectivo territorial sobre este fenómeno
La CEPAL ha documentado en varios informes sobre desarrollo regional latinoamericano que las ciudades intermedias que no anticipan los flujos migratorios terminan reproduciendo las mismas patologías urbanas de las grandes metrópolis — informalidad en el suelo, déficit habitacional, presión sobre servicios públicos —, pero con capacidades institucionales mucho menores para responderlas.
En Colombia, la prospectiva territorial aplicada a este fenómeno permite identificar al menos tres escenarios para las ciudades intermedias andinas hacia 2040.
- Escenario de continuidad pasiva: Las ciudades intermedias crecen sin planificación, los suelos periurbanos se informalizan y los presupuestos municipales colapsan ante la demanda de infraestructura no prevista.
- Escenario de reordenamiento reactivo: Las ciudades responden cuando la crisis ya es visible, con inversiones costosas y de baja eficiencia, similares a los procesos de legalización masiva de asentamientos que vivieron Medellín y Bogotá en los años noventa.
- Escenario de anticipación estratégica: Los municipios receptores y los departamentos adoptan instrumentos de prospectiva territorial para proyectar la demanda de suelo, servicios y empleo, y ajustan sus planes de ordenamiento territorial con base en esos análisis antes de que la presión demográfica sea inmanejable.
El tercer escenario no es utópico, pero requiere una voluntad institucional que hoy resulta escasa en la mayoría de los municipios intermedios del país.
Instrumentos disponibles que pocas entidades territoriales están usando
Colombia cuenta con un marco normativo que, en teoría, permite integrar la prospectiva territorial en la planeación local: la Ley 388 de 1997 de ordenamiento territorial y sus decretos reglamentarios prevén la actualización periódica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) con base en proyecciones demográficas y económicas de largo plazo.
Sin embargo, un diagnóstico del DNP publicado en 2022 encontró que menos del treinta por ciento de los municipios del país habían actualizado sus POT en los últimos diez años, y que la mayoría de las revisiones se hacían por obligación legal y no como ejercicio genuino de previsión estratégica.
Universidades como la Universidad de los Andes, la Universidad Nacional y la Pontificia Universidad Javeriana han desarrollado metodologías de prospectiva territorial aplicadas al contexto colombiano, incluyendo el uso de sistemas de información geográfica combinados con modelos de análisis de señales débiles y técnicas Delphi para validar escenarios con actores locales.
Estas herramientas existen, están documentadas y son accesibles — pero su adopción por parte de las secretarías de planeación municipal sigue siendo marginal, en parte por falta de capacidades técnicas y en parte por la ausencia de incentivos institucionales para pensar más allá del corto plazo.
Una agenda posible para la próxima década
Una política pública orientada por la prospectiva territorial para las ciudades intermedias andinas debería incluir, como mínimo, tres componentes: primero, la creación de observatorios subregionales que monitoreen en tiempo real los flujos migratorios campo-ciudad dentro de cada cordillera; segundo, la vinculación de los ejercicios de revisión de POT a procesos de construcción participativa de escenarios de largo plazo con comunidades, academia y sector privado local; y tercero, el diseño de mecanismos de financiación condicionada desde el nivel nacional que premien a los municipios que integren análisis prospectivo riguroso en sus instrumentos de planeación.
El despoblamiento andino no es una fatalidad, pero tampoco es un proceso que se gestione solo, y la prospectiva territorial ofrece las herramientas conceptuales y metodológicas para que las ciudades intermedias dejen de ser víctimas pasivas de una transición que ya está en curso.
Fuentes
- DANE – Proyecciones de población municipal por área, 2018-2035
- Departamento Nacional de Planeación (DNP) – Informe de diagnóstico de Planes de Ordenamiento Territorial, 2022
- CEPAL – Desarrollo territorial y ciudades intermedias en América Latina, 2021
- Universidad de los Andes – Cuadernos de Geografía: Prospectiva y ordenamiento territorial en Colombia, 2020
- Congreso de la República de Colombia – Ley 388 de 1997 de Ordenamiento Territorial