En un momento en que las entidades públicas colombianas comienzan a incorporar herramientas de inteligencia artificial en sus procesos administrativos, la gobernanza anticipatoria emerge como el marco más robusto para anticipar los riesgos, oportunidades y dilemas éticos que esta transformación trae consigo. Lejos de ser una tendencia futura, la adopción de IA en el sector público ya es una realidad parcial que el Estado colombiano está gestionando sin una arquitectura institucional sólida para anticipar sus consecuencias de mediano plazo.
El estado actual de la IA en la administración pública
El Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) publicó en 2022 la Política Nacional de Inteligencia Artificial, contenida en el documento CONPES 3975 de 2019, el primero en América Latina en establecer lineamientos sectoriales para el uso de IA en el Estado. Sin embargo, según el informe de seguimiento del Departamento Nacional de Planeación (DNP) de 2024, solo el 18% de las entidades del orden nacional había implementado algún componente de IA en sus flujos de trabajo internos cuatro años después de aprobado el CONPES. Esta brecha entre política pública y ejecución real es precisamente el tipo de señal que la gobernanza anticipatoria está diseñada para detectar antes de que se consolide como rezago estructural.
El uso de algoritmos de procesamiento de lenguaje natural en la DIAN para detección de inconsistencias tributarias, o el piloto de asistentes virtuales del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), representan avances concretos pero fragmentados. La ausencia de un marco de coordinación interinstitucional impide que estas experiencias se conviertan en aprendizaje colectivo para el conjunto del aparato estatal.
Gobernanza anticipatoria y los tres escenarios institucionales a 2032
Aplicar gobernanza anticipatoria al fenómeno de la IA en el sector público implica construir escenarios plausibles sobre cómo evolucionará la relación entre algoritmos y decisión pública. Siguiendo la metodología de análisis morfológico desarrollada por Michel Godet y adaptada por la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) en sus programas de formación de alta gerencia, es posible identificar tres escenarios diferenciados para el horizonte 2032.
El primer escenario, denominado adopción reactiva, proyecta un Estado que incorpora IA de forma desarticulada, respondiendo a presiones presupuestales y demandas ciudadanas sin una arquitectura de datos común. En este caso, el riesgo de sesgos algorítmicos en decisiones sobre subsidios, focalización del gasto social o trámites judiciales es alto. El segundo escenario, regulación temprana, supone que el Congreso aprueba antes de 2028 una ley de ética algorítmica que obliga a las entidades a auditar sus modelos de IA, siguiendo el modelo del Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial (AI Act), vigente desde agosto de 2024. El tercer escenario, gobernanza anticipatoria plena, imagina un Estado que institucionaliza unidades de previsión tecnológica en ministerios estratégicos, con presupuesto propio y mandato legal para anticipar los efectos de segunda y tercera generación de la automatización en el empleo público.
Los riesgos que la planeación institucional aún no ha nombrado
Uno de los hallazgos más relevantes del Índice de Madurez Digital del Estado (IMDE), publicado por MinTIC en 2023, es que el 62% de las entidades territoriales carece de un oficial de datos con dedicación exclusiva. Esta cifra es crítica porque sin una gestión mínima de calidad de datos, cualquier sistema de IA incorporado producirá resultados no confiables, lo que en contextos de política pública puede traducirse en exclusión de poblaciones vulnerables o asignación ineficiente de recursos. La gobernanza anticipatoria no puede operar sobre datos deficientes, y ese es el primer problema estructural que el Estado colombiano debe resolver antes de escalar sus ambiciones en materia de IA.
Adicionalmente, la OCDE advierte en su informe Going Digital: Shaping Policies, Improving Lives (2024) que los países con baja capacidad estadística subnacional enfrentan un riesgo diferencial al incorporar IA en servicios públicos, porque los modelos entrenados con datos nacionales no capturan las particularidades de municipios con menos de 50.000 habitantes, que en el caso colombiano representan más del 80% del total de los 1.123 municipios del país.
Una hoja de ruta mínima viable para el Estado colombiano
Desde la perspectiva de la gobernanza anticipatoria, la hoja de ruta más pertinente para el contexto colombiano debería contemplar al menos cuatro acciones concretas. Primero, la creación de un Observatorio Nacional de Algoritmia Pública adscrito al DNP, con mandato para monitorear el uso de IA en entidades del orden nacional y territorial. Segundo, la exigencia de evaluaciones de impacto algorítmico previas a cualquier contratación de sistemas de IA por parte del Estado, siguiendo los estándares del Marco de Gestión de Riesgos de IA de la NIST (2023). Tercero, la incorporación de módulos de prospectiva tecnológica en los planes de acción institucional que las entidades presentan anualmente ante el DAFP. Cuarto, la financiación de al menos cinco proyectos piloto de IA con evaluación de impacto independiente en municipios de categorías cuatro, cinco y seis, donde los recursos son más escasos pero las necesidades de automatización administrativa más urgentes.
El horizonte no es distante: las decisiones que se tomen entre 2026 y 2028 definirán si la inteligencia artificial en el Estado colombiano se convierte en un instrumento de equidad o en un nuevo mecanismo de exclusión. La gobernanza anticipatoria tiene las herramientas para leer esas señales hoy. La pregunta es si las instituciones tienen la voluntad de escucharlas.
Fuentes
- DNP – Documento CONPES 3975: Política Nacional para la Transformación Digital e Inteligencia Artificial, 2019
- MinTIC – Índice de Madurez Digital del Estado (IMDE), 2023
- OCDE – Going Digital: Shaping Policies, Improving Lives, 2024
- ESAP – Programa de Alta Gerencia: Módulo de Prospectiva y Gobernanza Pública, 2023
- Comisión Europea – Reglamento de Inteligencia Artificial (AI Act), 2024