Cuando se examina con rigor académico cómo las entidades públicas colombianas toman decisiones de largo plazo, la prospectiva estratégica ofrece un diagnóstico incómodo pero necesario: la mayoría de los ministerios, departamentos y municipios del país siguen operando con herramientas de planeación diseñadas para un mundo estable, lineal y predecible que ya no existe. Este artículo analiza ese rezago metodológico, sus causas estructurales y las rutas concretas que la prospectiva estratégica ofrece para superarlo.
El estado actual de la planeación pública y sus límites
El sistema de planeación colombiano está anclado normativamente en la Ley 152 de 1994, conocida como la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, que establece horizontes de cuatro años coincidentes con los períodos de gobierno. Este diseño, concebido para garantizar continuidad institucional, paradójicamente ha generado una cultura de planeación de corto plazo en la que los ejercicios prospectivos con horizontes de 15 o 20 años son la excepción y no la regla. Según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), menos del 30 por ciento de los municipios del país contaban en 2022 con instrumentos de visión estratégica más allá del período de gobierno vigente, lo cual limita estructuralmente la capacidad anticipatoria del Estado.
La prospectiva estratégica, como disciplina formalizada por Michel Godet en el Instituto de Prospectiva y Estrategia de París y adoptada por organismos como la OCDE y la CEPAL para la evaluación de políticas públicas, propone un conjunto de metodologías —análisis morfológico, construcción de escenarios, matrices de impacto cruzado y método Delphi— que permiten identificar variables clave, señales débiles y futuros alternativos con décadas de anticipación. En Colombia, estas herramientas han sido usadas de manera fragmentada y desarticulada, sin que exista un marco institucional que las integre de forma sistemática en el ciclo de política pública.
Metodologías disponibles y su uso real en el sector público colombiano
El método Delphi, que consiste en consultar iterativamente a paneles de expertos hasta alcanzar consensos sobre variables críticas de futuro, fue aplicado de manera rigurosa por Colciencias —hoy Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación— en el ejercicio Colombia hacia 2025, publicado en 2006, y más recientemente en el programa Colombia BIO. Sin embargo, estos esfuerzos no lograron institucionalizarse dentro de los ciclos ordinarios de planeación sectorial. El análisis de impacto cruzado, que permite evaluar cómo la ocurrencia de un evento futuro modifica la probabilidad de otros, ha sido empleado por el DNP en estudios sectoriales de infraestructura y energía, pero raramente en salud, educación o seguridad alimentaria, sectores donde la incertidumbre estructural es mayor.
La construcción de escenarios es quizás la herramienta de prospectiva estratégica con mayor penetración en el sector público colombiano, pero su uso ha sido predominantemente ilustrativo y no decisional: los escenarios se construyen como ejercicios académicos o de comunicación, pero rara vez se convierten en insumos vinculantes para la asignación presupuestal o el diseño regulatorio. Un ejemplo concreto es el Plan Energético Nacional 2020-2050 del Ministerio de Minas y Energía, que sí utiliza escenarios de largo plazo para proyectar la transición energética, pero que coexiste con marcos presupuestales anualizados que dificultan ejecutar las apuestas de ese horizonte temporal.
El contraste con los países de la OCDE y las lecciones aplicables
En los países miembros de la OCDE, la prospectiva estratégica está institucionalizada mediante unidades permanentes de foresight gubernamental. Finlandia cuenta con el Comité para el Futuro del Parlamento desde 1993, un órgano legislativo dedicado exclusivamente a anticipar tendencias de largo plazo. Singapur opera la División de Estrategia y Liderazgo de la Escuela de Servicio Público con mandato explícito de prospectiva. En América Latina, Chile creó en 2021 la Unidad de Estudios Estratégicos del Ministerio de Hacienda, con capacidad técnica para integrar análisis prospectivo en el diseño fiscal. Colombia, que ingresó a la OCDE en 2020 con un conjunto de compromisos de modernización institucional, no ha creado aún una unidad equivalente de alcance transversal, aunque el DNP cuenta con la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas, que ejerce algunas funciones afines pero sin mandato prospectivo explícito.
La CEPAL, en su informe Planificación para el Desarrollo en América Latina y el Caribe publicado en 2019, identificó que los sistemas nacionales de planificación de la región tienen tres déficits recurrentes: escasa capacidad de anticipación, débil articulación entre planificación y presupuesto, y baja institucionalización del conocimiento técnico. Los tres déficits son plenamente verificables en el contexto colombiano y constituyen precisamente el campo de acción de la prospectiva estratégica como disciplina de gobierno.
Una hoja de ruta para cerrar la brecha
Cerrar el rezago metodológico requiere al menos tres acciones concretas. Primera, crear por decreto presidencial una Unidad de Prospectiva Estratégica adscrita al DNP, con mandato para coordinar ejercicios de largo plazo en todos los sectores de la administración nacional, con horizonte mínimo de 20 años y actualización cuatrienal. Segunda, reformar parcialmente la Ley 152 de 1994 para incorporar como requisito de los Planes de Desarrollo la presentación de una visión estratégica de largo plazo que trascienda el período de gobierno y que sea construida con metodologías estandarizadas de prospectiva. Tercera, fortalecer los programas de formación en prospectiva estratégica dentro de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), que forma a más de 40.000 servidores públicos al año, para que las herramientas de anticipación dejen de ser patrimonio exclusivo de consultoras privadas y lleguen a los equipos técnicos territoriales.
El futuro no se predice, pero sí se construye con mayor inteligencia cuando las instituciones aprenden a leer señales débiles, construir escenarios alternativos y tomar decisiones robustas frente a la incertidumbre. Esa es, en esencia, la promesa que la prospectiva estratégica lleva décadas cumpliendo en otros contextos y que el Estado colombiano todavía no ha incorporado de manera sistemática a su arquitectura de gobierno.
Fuentes
- Departamento Nacional de Planeación (DNP) – Evaluación del Sistema General de Planeación Municipal, 2022
- CEPAL – Planificación para el Desarrollo en América Latina y el Caribe: Enfoques, Experiencias y Perspectivas, 2019
- OCDE – Strategic Foresight for Better Policies, 2021
- Ministerio de Minas y Energía de Colombia – Plan Energético Nacional 2020-2050, 2021
- Godet, Michel y Durance, Philippe – La Prospectiva Estratégica para las Empresas y los Territorios, UNESCO, 2011